地方債務化解與競爭性行業(yè)地方國企完全退出
地方政府投融資平臺類國企的財務風險化解，實際上也就是地方債務的化解，應與地方政府其他類國企改革及相應的資產(chǎn)變現(xiàn)、國企逐步全面退出競爭性部門的改革結(jié)合起來。隨著當前城市房地產(chǎn)市場下行，未來地方土地出讓金收入增速下降，乃至于出讓金水平絕對下降的情況都可能出現(xiàn)，投融資平臺類國企用于抵押的土地價值難以覆蓋其對應貸款的可能性日益加大。
對未來經(jīng)濟進一步下行可能帶來的地方預算內(nèi)、外收入大幅度下降，未來各類公共服務、社保支出剛性增加，以及由此導致的地方政府債務缺口，中央和地方政府都應有充分的認識和準備。目前，一些地方政府已開始著手處置手上的各類國有企業(yè)資產(chǎn)，為未來的償債和補缺做準備。
為此，中央政府應該為地方國企改革制定一個原則性的指導方針：即在全面摸清地方政府資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)上，明確那些仍存留在競爭性行業(yè)（包括服務業(yè)與制造業(yè)）的地方國企應該逐步完全退出，而相關(guān)資產(chǎn)處置后的變現(xiàn)收入應該優(yōu)先償還以銀行貸款為主體的地方存量債務，而不能用于進一步鋪攤子的資本建設乃至地方經(jīng)常性支出。中央更應該制定出原則性的政策，一方面要防止出現(xiàn)因措施不到位而導致的國資流失，另一方面又讓地方政府解除不應有的顧慮，推動地方國企在一般競爭性行業(yè)逐步、但最終完全地撤出。這顯然是一個難度很高的平衡。
目前中國超過10萬家的地方國企中，大致可分為三類，一類是投融資平臺類國企大約上萬家。第二類是一般競爭性行業(yè)國企，第三類是地方公用事業(yè)部門國企。我認為，地方國企改革的主要目標應明確為：第一、逐步實現(xiàn)競爭性行業(yè)國企的完全民營化和資本變現(xiàn)，為地方投融資平臺類國企相關(guān)債務的償還、為地方社保與公共服務資金的充實創(chuàng)造條件；其次，在那些傳統(tǒng)上有自然壟斷特性、但現(xiàn)已可以引入競爭的地方公用事業(yè)領(lǐng)域，切實引入民資并加強競爭，全面提升地方政府公共服務提供的效率。
關(guān)于地方政府是否應該在一般競爭性行業(yè)實現(xiàn)國企完全的退出，必然存在不同的意見。之所以我認為要把目標設定為最終完全退出，一方面是讓利于民，推動社會資本投入到有回報的實業(yè)部門，而不是到資本市場或房地產(chǎn)市場去繼續(xù)吹大泡沫，甚至直接流出國門；另一方面，也是要通過國資變現(xiàn)去償還地方債務并補齊投融資平臺類國企可能帶來的巨大壞賬，甚至用于提升公共服務，補齊社保支出的潛在缺口。
也正是從這個意義上講，在地方國企改革的過程中，對競爭性行業(yè)仍存在的那些國企，逐步吸收私營股權(quán)進入的“混合所有制”改革，可能是實現(xiàn)上述“最終完全退出”目標的一種過渡形式，而不應該是最終形式。
現(xiàn)代經(jīng)濟學和各國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗表明，在那些競爭性較強的行業(yè)，混合所有制，尤其是國企和民企相互長期參股，可能帶來的問題要比解決的問題更多，尤其是國有股權(quán)的委托代理機制問題與國有資產(chǎn)流失問題，要處理好難度很大。這也就是為什么發(fā)達經(jīng)濟體在競爭性行業(yè)基本沒有國有、民營相互參股、更鮮見純國企的根本原因所在。
為什么“混合所有制”可能是地方競爭性國企改革的一種過渡形式呢？ 這里希望強調(diào)，如果改革的最終目標是國有股權(quán)的完全退出，對這些行業(yè)的國企而言，即使最開始只引入少數(shù)私人股權(quán)，甚至引入高管和員工持股，也會有助于企業(yè)改善經(jīng)營管理、提高效益，乃至償還企業(yè)的銀行貸款。而經(jīng)過一段時間的磨合，隨企業(yè)經(jīng)營效率提升后，國有資產(chǎn)的實際價值就會更明晰。無論對地方政府，還是對入股的民營企業(yè)或持股高管、員工而言，則都有助于降低交易風險，并為未來完全的民營化創(chuàng)造條件。處理得好，也有助于防止改革過程中的國有資產(chǎn)流失。當然，前提是國有股的退出過程要保持公開、透明，要引入市場化競爭。
切實放開準入并打破央企的行政性壟斷
對于那些難度更大、利益更集中的行政壟斷性央企，改革目標則應該明確為逐步打破壟斷、增加競爭，最終降低全社會的運營成本、拉動經(jīng)濟增長與就業(yè)、推動產(chǎn)業(yè)升級與技術(shù)進步。因此，未來的改革應逐步切實剝離與主業(yè)無關(guān)的各種輔業(yè)，切斷普遍存在的低效率交叉補貼。更重要的，是在每個部門、行業(yè)都進行更為充分的政策改革研究儲備：要充分借鑒國際相關(guān)改革的經(jīng)驗和教訓，結(jié)合該行業(yè)歷史與現(xiàn)實，委托多個獨立專家團隊來提出備擇性的改革方案。在此基礎(chǔ)上，還要展開多層次、多輪回的改革政策討論與實施方案辯論。在這些討論與辯論中，有必要引入改革的各個利益相關(guān)者，包括各相關(guān)部委、消費者、被改革對象自身。不僅要通過相對公開的討論、辯論給被改革對象施加改革的壓力，而且也要想方設法建立可信的補償機制去減少利益集團對改革的阻力。
顯然，這些以央企為主體的行政性壟斷行業(yè)國企改革，所涉及資產(chǎn)非常龐大，企業(yè)子公司、孫公司更是數(shù)量眾多，改革光是在技術(shù)經(jīng)濟問題上就會非常復雜，加上各個行業(yè)都有不同的技術(shù)經(jīng)濟特點，有效的改革方案也必然因行業(yè)不同而存在重大差別。更毋庸諱言的是，這些壟斷性央企的改革，在不同主體利益方面如何實現(xiàn)平衡、以及改革所可能帶來的經(jīng)濟、社會乃至政治影響等方面，都非常微妙。可以毫不夸張的說，央企改革要取得成功，不僅需要強大的經(jīng)濟智慧，更需要強大的政治智慧。
國企改革的配套改革必須并舉
國企改革必須與反壟斷改革、價格改革，國資改革、乃至社保、財政體制改革相互配套，并放在建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系，同時推動長期可持續(xù)增長的大背景下來推動。首先要降低和清理那些有一定行政性壟斷性質(zhì)國企所在行業(yè)仍然存在的各類進入管制，切實強化反壟斷管制機構(gòu)的權(quán)威與獨立性，防止管制機構(gòu)為被管制對象俘獲；其次，對公用事業(yè)、交通運輸?shù)确⻊諆r格的確定，在引入競爭機制的基礎(chǔ)上更多交給市場去決定；第三，政府即使要保留一定的國資股權(quán)，也不代表要通過保護國企來實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。國資應該以獲得市場化回報為目標，不應追求壟斷帶來的超額利潤，明確一定時期內(nèi)保留國有資本，最終是為了獲得市場平均水平的回報來充實包括社保在內(nèi)的公共財政。
最后，在確定中央國企改革的總體目標確定并出臺改革的整體方案之前，央企層面的任何改革動作都應特別慎重，尤其對那些可能強化壟斷的央企整合與并購舉措更應有所制約，以免改革不僅沒有增加競爭，卻反而強化了壟斷，結(jié)果是尾大不掉，甚至未來還不得不推倒重來。比如， 最近南車與北車合并所引起的巨大爭議，就是一例。
本部分用了較大篇幅從理論上考察中國國企改革的歷史，并介紹了國企改革的相關(guān)國際經(jīng)驗，旨在說明以下問題：在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府直接辦國企，哪怕是只持有部分股權(quán)但介入企業(yè)的戰(zhàn)略與經(jīng)營決策，一般而言并不利于政府在公共治理中扮演正確角色，也不利于社會利益的最大化和經(jīng)濟的持續(xù)增長。
之所以我們特別強調(diào)地方競爭性行業(yè)國企的完全退出，強調(diào)壟斷性央企和地方公用事業(yè)類國企改革 必須在強化競爭的前提下放開準入，主要還是考慮到中國經(jīng)濟未來面臨的潛在風險。在經(jīng)濟下行期剛開始時，推動這些改革措施可以有效拉動增長，同時實現(xiàn)國有資產(chǎn)在較高價位上的變現(xiàn)，從而有利于穩(wěn)固金融體系和充實公共財政。一旦改革動作遲緩，就可能反而加快經(jīng)濟下行速度，那樣國企改革的正面效應就可能大打折扣。
國企改革是中國向現(xiàn)代市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中一個繞不過去、也一直沒有繞過去的坎。改革開放已經(jīng)進行了30多年后，這個攻堅戰(zhàn)還在進行。改革沒有靈丹妙藥，尊重基本經(jīng)濟規(guī)律，密切結(jié)合經(jīng)濟形勢選擇好改革的目標，在此基礎(chǔ)上有策略地推進，是國企改革，乃至所有改革成功的前提。在中國經(jīng)濟與金融風險日益加大的今天，更應未雨綢繆，加快行動。特別是壟斷性央企的改革，難度和意義都特別重大、即使達成了改革目標的共識，從開始準備到改革實施。到最后拉動經(jīng)濟增長與就業(yè)，都還需相當長的時間。決策者更應有時不我待的緊迫感，讓國企改革能在中國整體經(jīng)濟與金融風險全面暴露之前就得到全面推動。也只有這樣，才能給包括國企、民企企業(yè)家在內(nèi)的全社會以更堅定的信心，并成為改革的強大支持力量。
（注：本文僅代表作者個人觀點，本文責編：霍默靜 mojing.huo@ftchinese.com）
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